第
25
卷
中南民族大學學報
(
人文社會科學版
)
Vol.
25
2005
年
5
月
Journal
of
So
u
th
-
Cent
ral
Universit
y
for
Nat
io
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Hum
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Social
Science)
May
2005
a
我
國
公
安
管
理
體
制
改
革
的
若
干
設
想
楊 紅
(
湖北警官學院
治安
教研室
,
湖北
武漢
430034)
摘 要
:
公安管理體制就是
指我國的公安機關為
實現相關權力而設
置的各種機構以及
相應的組織領導制
度
,
當
前應
當進一步改進
和完善“
條塊結合
,
以塊為
主”
的
領導體制
,
并對公
安管理體
制作如下改
革
:
堅
持全國公安
工作統
一受黨
中央、
國務
院的領導
;
建立統
一的警察
管理體制和
統一的公安
級別建制
;
對公安
治安部門
和公安刑偵
部門進
行適當的“
分類管理”
;
完善地方公安管理體制
,
明確相
互間的執法權限分工。
關鍵詞
:
公安管理體制
;
改革
;
垂直管理
;
條塊結合
中圖分類號
:
D
922.
14
文獻標識碼
:
A
文章編號
:
1672-
433
X
(
2005)
-
0079-03
在我國
,
公安機關的基本權力可以分為四大類
:
治安行政管理方面的權力、
刑事訴訟方面的權力、
軍
事方面的權力和緊急狀態處置方面的權力。與之相
對應
,
公安機關的性質可以被表述為具有武裝特點
的治安行政和刑事司法專門機關。而我國的公安管
理體制就是指我國的公安機關為實現以上權力而設
置的各種機構以及相應的組織領導制度。
一、
我國公安管理體制的歷史沿革
我國現行的公安管理體制是隨著我國建國前各
個革命根據地和解放區革命政權的建立、
發展而逐
步發展起來的。
在我國建國前
,
公安機關及相應體制
就有了相當長的存在和發展歷史
,
這在世界革命史
上也是很獨特的。
中國共產黨一誕生就面臨著在反革命政權下如
何保衛自己的問題。
1927
年“
4.
12
”
反革命政變后的
當年
12
月
,
中國共產黨在上海建立了黨的第一個保
衛機關—
—中央特科。
井岡山革命斗爭時期
,
中國共
產黨
建立
了蘇區
政權保
衛機
關—
—
肅
反委員
會。
1931
年在中央蘇區根據地成立了國家政治保衛局
,
在各邊區成立了政治保衛分局
,
當時按蘇聯模式采
取“
垂直領導”
的管理體制
,
強調“
獨立系統”
。
遵義會議以后
,
以毛澤東為核心的黨中央改變
了以往“
垂直領導”
的做法
,
強調各革命根據地的公
安機關要受革命根據地的黨委領導。
1939
年
2
月
,
黨中央書記處決定在黨的高級組織內設立社會部
,
社會部當時實質上成為各根據地公安保衛工作的最
高領導機構
,
具有中國特色的公安管理體制開始形
成。
解放戰爭時期
,
黨中央決定在所有新收復的大
城市進行軍事管制。公安機關在城市軍管會的統一
領導下
,
開展肅清國民黨特務的斗爭。
這個時期的管
理體制與抗日戰爭基本相同。
建國以后
,
各級公安機關相應地隨著各級政府
的成立在全國范圍內普遍地建立起來。
1949
年
11
月
,
第一次全國公安會議提出
:
“
各級公安部門均實
行黨組制
,
公安部門黨組受同級政府黨組領導
,
把黨
的決定通過黨組變成政府的決定。各級公安部門應
接受同級政府黨組領導
,
把黨的決定通過黨組變成
政府的決定。
各級公安部門應接受同級政府領導
,
同
時在方針、
政策、
業務上又接受上級公安部門領導。
”
1950
年
,
毛澤東同志在第一次全國經濟保衛工作會
議的總結報告中又批示
:
“
保衛工作必須特別強調黨
的領導作用
,
并在實際上受黨委直接領導
,
否則是危
險的。
”
這標志著公安管理體制框架的初步形成。
1983
年
4
月
,
中共中央召開全國公安會議
,
決
定把公安機關的反間諜和對外情報工作分出去
,
組
建國家安全部。同時
,
把勞改、
勞教的管理工作整建
制地移交司法部。公安機關在堅持黨和政府的領導
原則下
,
實行“
塊塊和條條相結合
,
以塊塊為主
,
分級
管理”
的體制。
1991
年
,
第十八次全國公安會議指
出
:
“
對公安隊伍的管理實行條塊結合
,
以塊為主的
體制”
。同年
,
《
中共中央關于加強公安工作的決定》
收稿日期
5
作者簡介
楊紅
(
6
—
)
,
湖北省鐘祥市人
,
湖北警官學院教師
,
主要研究公安管理。
79
a
:
200
-
04-
11
:
197
進一步明確規定
:
公安機關實行“
統一領導
,
分級管
理
,
條塊結合
,
以塊為主”
的管理體制
,
正式形成現行
公安管理體制。
二、
對我國現行公安管理體制改革的若干思路
應該說
,
我國的公安管理體制是我國歷史經驗
的總結
,
在歷史上的不同時期均產生了重要的不可
替代的作用。但是
,
隨著國家經濟、
政治體制改革的
進一步深入
,
作為國家行政管理體制重要組成部分
的公安管理體制
,
也越來越不適應形勢和任務發展
的要求。
有學者提出
,
公安機關現行的雙重領導體制存
在的弊端主要表現為如下三個方面的矛盾
:
地方人、
財、
物管理與上級公安機關業務領導的矛盾
;
地方濫
用行政領導權與公安機關嚴格執法、
嚴格管理的矛
盾
;
地方黨委政府被動領導與同級公安機關爭取領
導的矛盾等。
并提出了公安體制改革的新思路
:
省級
以上公安機關保持“
以塊為主”
,
地、
市級以下公安機
關先試行“
由黨領導
,
統一管理
,
條塊結合
,
以條為
主”
的新管理體制
,
即
:
地、
市級以下公安機關建立一
套自上而下脫離地方的人事管理體制。將公安人事
管理權的核心部分
,
即公安人員的升、
降、
進、
出的決
定權控制在上級公安機關手里。
同時把干部選擇、
考
核、
任免權及人員的調動、
招聘、
辭退權由上級公安
機關統一管理。這種管理體制要求在用人制度上統
一引入競爭機制
,
業務部門全面推行干部聘任制
,
實
行雙向選擇、
競爭上崗、
優勝劣汰、
獎勤罰懶。
還有學者認為
:
長期以來
,
我國的公安管理體制
為維護政治穩定和社會安定發揮了積極的作用。但
在社會主義市場經濟體制逐步確立的今天
,
這種公
安體制已顯露出多方面的問題。如
:
領導體制不順
,
關系偏移
,
容易滋生地方保護主義傾向
;
管理體制不
統一
,
條塊分割
,
警力分散
,
容易助長分散主義現象
的發展
;
管人與用人相分離
,
容易產生“
管人不管事
,
管事不管人”
的弊端
,
阻礙隊伍的自身發展
;
“
分灶吃
飯”
的財政制度
,
容易導
致“
利益驅動”
和“
三亂”
蔓
延
;
機構臃腫
,
層次重疊
,
職能交叉
,
容易導致人浮于
事
,
效率低下等。
進一步改進和完善“
條塊結合
,
以塊為主”
的領
導體制。這是一個十分敏感、
尖銳的問題
,
也是一個
無法回避的問題。
提出這個問題不是要全面否定“
條
塊結合
,
以塊為主”
的體制
,
而是針對這一體制運行
過程中存在的突出問題
,
進行必要的改革和調整。
有
學者的具體建議是
在堅持公安部、
省公安廳下管一
級的同時
,
以市
(
地級市
)
為塊
,
對公安工作、
公安隊
伍實行垂直管理。這是市場經濟條件下進一步加強
和改善黨對公安工作的領導的需要
,
是實行依法治
國戰略方針的需要
,
是建設一支高素質、
能打硬仗、
為群眾喜愛和信任的公安隊伍的需要。
三、
我國公安管理體制改革的設想
以上多種觀點中
,
對我國現行的公安管理體制
均提出了不少的質疑
,
足以說明現行公安管理體制
存在問題。
對于我國現行公安管理體制存在的問題
,
由于相關論著陳述較為全面
,
這里筆者就不再多作
論述了。
筆者在此想討論的是
:
基于與國際接軌以及
我國司法實際的需要
,
我國的公安管理體制改革應
當如何進行的問題。新的公安管理體制應該既能使
公安機關置于中國共產黨的領導之下
,
又能最大限
度地體現其社會功能
;
既有利于我國社會主義市場
經濟的發展
,
又能順利地與國際上的警察管理體制
融合
;
既能充分發揮公安機關維護社會治安的作用
,
又能提高刑事破案的工作效率。
具體地說
,
筆者對我
國公安管理體制改革的設想如下
:
1.
應當堅持全國公安工作統一受黨中央、
國務
院的領導。
從組織領導體制上說
,
黨中央的領導是中
國共產黨對公安工作的最高領導。各級公安機關的
黨委
(
黨組
)
,
對本機關公安工作實施的集體領導
,
就
是黨對公安工作進行領導的具體體現。
另外
,
根據憲
法第
89
條的規定
,
國務院領導和管理公安、
司法行
政等工作。公安管理體制不僅要保證從中央到地方
的統一領導
,
加強黨中央以及上級公安機關黨委
(
黨
組
)
對公安工作的領導作用
,
而且要完善地方黨委的
領導、
監督和保障作用
,
從而更加有效地維護了黨對
公安工作的領導權威。
2.
應當建立統一的警察管理體制和統一的公安
級別建制。
從國家一級來看
,
除國家安全部從公安部
劃分出去
,
擔負國家對外安全保衛特別任務外。
我國
還存在許多其它公安性質的機構
,
如
:
交通部長航公
安局、
民航公安局、
林業部公安局、
鐵道部公安局等
,
這些部門的執法權限與公安機關相同
,
但業務上、
行
政上都不受公安部的領導。而根據《
人民警察法》
第
2
條的規定
,
我國的人民警察僅包括公安機關、
國家
安全機關、
監獄、
勞動教養管理機關的人民警察和人
民法院、
人民檢察院的司法警察。這樣
,
交通部長航
公安局等機構的人民警察即“
師出無名”
了
,
而應當
都納入公安部統一領導
,
使公安管理體制由公安部
全面負責。
我國現階段的公安級別建制依據國家行政機關
級別建制分別為
部、
廳
(
局
)
、
處
(
局
)
、
局
(
分局
)
。中
中南民族大
學學報
(
人文社會科學版
)
2005
年
:
:
80
央管理機構為公安部
;
省、
直轄市、
自治區為廳
(
局
)
;
省轄市、
自治州、
地區為局
(
計劃單列市付廳級、
其他
為處級
)
;
不設區的市、
縣、
市轄區為局
(
科級
)
或分局
(
計劃單列市的區為處級
)
。但我國一些地方公安機
構五花八門、
規格高低不一
,
明顯不利于公安機關的
實戰需求。
3.
應當對公安治安部門和公安刑偵部門“
分類
管理”
。如前所述
,
公安機關是我國治安行政機關和
刑事司法機關。
因此
,
如何理順公安管理體制實質上
就是如何理順這兩個部門的管理體制。從現階段的
管理體制來看
,
各級公安機關隸屬于各級人民政府
,
同時業務上受上級公安機關指導
;
人事管理實行屬
地主義原則
,
地方公安機關的公安人員的任免都由
當地政府決定。
這種隸屬人事關系致使非法干擾、
裙
帶關系等違法行為有機可乘。而現行管理體制中武
裝警察、
消防、
邊防則由公安部垂直領導
,
其余都為
地方人民政府直接行政領導和上級業務領導
(
市轄
區的公安分局的任免由市局決定
)
。
筆者以為
:
應當按照事權劃分原則
,
重新界定各
公安部門的隸屬關系。
其中
,
公安機關的治安部門和
刑偵部門是主要的執法部門
,
有其自身的特點
,
既不
能像銀行那樣簡單地由中央直管
,
也不能像工商、
稅
務一樣由省直管
,
應區別作不同的管理體制劃分。
治
安部門是負責維護地方社會治安的部門
,
地域性較
強
;
而刑偵部門是行使刑事偵查權的部門
,
是國家司
法體系的重要組成部分
,
我國加入
WT
O
后以及隨
之而來的經濟國際化趨勢
,
各種跨地域甚至跨國犯
罪也逐漸增多
,
打擊刑事犯罪也出現了橫向聯合的
趨勢
,
因此對其的管理應不同于地域性較強的治安
部門。
從我國的犯罪現狀來看
,
由于地方保護主義的
作祟
,
很多案件在橫向聯合時均出現了一些不協調
的聲音
,
不同地方的刑偵部門出于不同的目的
,
在具
體案件的處理中會有不同的做法。因此有必要對刑
偵部門實行垂直領導
(
包括行政領導和業務領導
)
,
地方人大可以行使監督制約權。公安刑偵部門領導
人的任免應有一定的特殊性
,
不能隨意由當地政府
甚至公安機關負責人隨意任免、
調換。
這樣就使刑偵
部門成為與邊防、
消防部門相同的公安部門
,
對于預
防某些犯罪的地方保護和增強跨地域犯罪的打擊力
度具有重大意義。
這里需要特別強調的是
:
刑偵部門的垂直管理
體制
,
不同于第二次國內革命戰爭時期在公安系統
中實行的“
垂直領導”
體制
,
后者指在公安保衛系統
形成一個封閉的體系
,
從上級到基層
,
逐級實行指令
性領導
,
地方黨委完全無權過問和干預公安工作。
當
然
,
對公安機關完全的垂直管理是不適合我國國情
的。
地方公安工作是具有地方性的
,
如何解決地方治
安問題
,
必須從地方實際情況出發
,
必須與地方各項
工作相配合
,
必須與當地的中心工作相結合
,
而離開
地方人大的監督、
地方黨委的正確領導是做不到這
一點的。
4.
應當完善地方公安管理體制
,
明確相互間的
執法權限分工。我國的四級公安機關在具體的公安
工作中承擔的任務是不同的
,
部、
廳
(
局
)
級公安機關
主要負責領導全國或全省
(
自治區、
直轄市
)
的公安
工作及組織、
協調跨地市或跨省犯罪的偵破工作
;
處
(
局
)
、
局
(
分局
)
級地方公安機關則直接擔負著打擊
違法犯罪、
維護社會治安的艱巨任務。
隨著社會治安
形勢的日益嚴峻
,
公安機關管理體制也需調整
,
使之
與現階段的社會主義市場經濟發展相適應。作為實
戰部門的地方公安機關機構的設置要從實際出發
,
因地制宜
,
因事制宜
,
不宜強求上下完全對口
,
也不
要求左右互相看齊
,
要根據工作需要實事求是地設
置。設置中要充分發揮機構編制部門的綜合、
協調、
監督作用
,
規定機構層次
,
減少運轉環節
,
堅決撤銷
中間領導層次
,
改變層層“
請示”
、
公文旅行等現象。
另外
,
要明確劃分部門間的執法權限
,
避免分工
模糊、
執法權限重復。如
:
有的地方戶籍工作經常是
派出所查完了
,
戶籍科來了
,
接著治安部門還要來
;
有些地方的治安部門和刑偵部門對刑事案件發生重
復管轄
;
有的地方同一個案件
,
派出所在查
,
區公安
分局在查
,
市公安局也在查。這種情況的發生
,
一方
面導致公安資源的浪費
,
另一方面也讓人民群眾茫
然不知所措。
因此應盡可能地從優化管理角度出發
,
減少執法權限交叉現象的發生
,
提高公安執法效率。
(
責任編輯 程 蘋
)
第
24
卷
楊 紅
:
我國
公安管理體制改革
的若干設想
81